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“精准扶贫”,中国故事背后的治理逻辑

——全国精准扶贫典型案例第一、二次发布会会议综述

作者 詹琳

2021年3月31日、4月21日,国家乡村振兴局中国扶贫发展中心、新华社半月谈杂志社在京分别举办了全国精准扶贫典型案例第一次和第二次发布会。来自国家乡村振兴局、半月谈杂志社、中国社科院、中国农业科学院、北京大学、中国人民大学、北京师范大学、中国农业大学的10多位专家学者以及11个精准扶贫典型案例的推介人参加发布会,交流分享各地在脱贫攻坚实践中探索出的经验与方法。发布会展示了中国脱贫攻坚成果,解码了中国减贫之道,为下一阶段推动解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡发展差距、有效衔接乡村振兴工作提供了参考。

“中国减贫学”赋予了“贫困治理”新的内涵

自20世纪90年代以来,伴随着“治理”理念在全球范围的兴起,促进贫困人口摆脱贫困、实现内源发展的“贫困治理”概念相继产生。然而,传统扶贫依靠单一扶贫主体,采用“灌水式”“输血式”的常规帮扶方式,难以实现可持续脱贫。新华社国家高端智库办研究院的吴平指出,在中国脱贫攻坚全面胜利的伟大实践和辉煌成就基础上形成的“中国减贫学”,蕴含着政治经济学原理中政府、市场、社会等主体之间在要素分配上深刻的关系内涵,诠释了中国成就背后的理论逻辑。中国的贫困治理坚持“人人共享社会发展成果”的本质要求,“到2020 年贫困人口同全国人民一同步入小康社会”这一目标不仅是要消除农村贫困人口的收入贫困,无极2平台首页包括改变无极2平台指定思想观念、教育文化、自我发展能力乃至心理精神等方面的贫困状态,只有解决了“人”的自我发展的根本问题,挖断穷根、斩断贫困代际传递,才能使贫困人口彻底摆脱贫困,共享社会发展成果。

“精准扶贫”蕴藏“精准是要义”的思想方法

中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措和取得的核心经验,就是精准扶贫。与贫困人口的需求对接,与贫困地区的资源禀赋地区,与经济社会发展长远谋划相对接,找到“贫根”,对症下药,靶向治疗,是中国扶贫工作的根本遵循。国家乡村振兴局信息中心主任陆春生认为,中国的精准扶贫建档立卡是第一粒扣,扶贫开发信息报告则支撑了精准扶贫的全过程,包括精准识别、精准帮扶、精准退出。中国农业科学院长农业经济与发展研究所研究员吕开宇提出了精准扶贫的两个创新点:一是,在整个精准扶贫的过程中,建档立卡完成了贫困人口画像,通过转型设计、精准组织和精准管理,建立起了庞大的全国扶贫开发系统,各部门的行业数据得以共通,最终形成了全国一盘棋;二是,精准扶贫具有丰富的内涵,不是简单的识别,而是各方面信息的汇总,精准管理也不是简单的管理,是经过细致分析与梳理提供的立体式举措,从这个意义上看,精准扶贫大大加强了农村基层社会管理,提升了国家现代化治理水平。

将生态减贫作为突破贫困治理瓶颈的根本选择

中国的贫困主要发生在生态脆弱区,高度依赖自然资源的落后发展方式,是生态脆弱区减贫成果难以巩固、贫困与生态恶化互为因果的根源,必须从改善生态环境、提高区域资源与环境承载力入手,协调生态改善与减贫目标。中国社科院农村发展研究所研究员吴国宝指出,中国在实施生态减贫战略中形成的“贵州经验”、“延安经验”,对世界所有环境资源压迫型地区都是重要的经验启示。这些地区一方面通过异地搬迁和劳动输出,使人地紧张关系得到有效化解,另一方面根据特殊地形地貌进行产业结构调整,铺就了生态优先绿色发展新路,实现了“既要金山银山,也要绿水青山”。北京大学贫困地区发展研究院院长、教授雷明认为,光伏扶贫和农光效益的巨大成功,意味着生态在中国脱贫攻坚过程中已经由一个没有话语权受保护的客体,转变为了一个具有扶贫能动性的主体,生态扶贫的自身能动力被极大的激发,为中国减贫注入了巨大力量。

注重内源发展以提升可持续减贫质量

外部帮扶不可能一劳永逸地解决贫困问题,实现脱贫的永续性有赖于激发贫困地区、贫困人口的内生动力。从井冈山到兰考,从小额信贷到电商扶贫,中国通过多途径的贫困治理,激发贫困人口的内生脱贫动力,促进了内源式发展。

做大做强的革命老区“红色产业”。坚持内生动力,发展特色产业,通过农村产业促进传统农业向现代农业转变的产业扶贫是脱贫攻坚的基础和支柱,也是实现乡村振兴的关键所在和重要抓手。贫困人口依托特色产业发展实现稳定就业和持续增收,才能从根本上保证有效脱贫。吕开宇研究员在点评井冈山脱贫案例时强调两个创新之处,一是紧紧抓住自身优势,将红色基因融入到绿水青山,生动实践“绿水清山就是金山银山”的发展新理念;二是,坚持“红色产业化、产业红色化”的发展路径,处理好了挖掘与保护的关系,实现了产业链的延伸,注重品牌化建设,避免了同质化竞争,形成了鲜明的区域特色。

光伏扶贫——中国首创的精准扶贫样本方案。能源是现代社会发展的重要基础和动力,也是贫困地区发展经济、改善民生不可或缺的基本条件。在能源扶贫方式中,光伏扶贫是我国发展产业扶贫、资产收益扶贫的崭新尝试。目前,中国的光伏扶贫项目每年可产生发电收益约180亿,惠及415万贫困户。华中科技大学社会学院减贫发展中心主任、教授向德平在进行案例推介时谈到,作为以夯实村集体资产为重点政府投资扶贫项目,光伏扶贫工程收益稳定、见效较快,直接带动脱贫作用明显,有效解决了贫困村的发展问题;与此同时,农村用能方式也发生了深刻变革,电气化水平显著提升,用能清洁化程度不断提高,光伏项目成为脱贫攻坚衔接乡村振兴,推动绿色发展的有机结合点,从而有力回应了“碳中和”和“碳排放”的全球性议题。

电商扶贫打开中国扶贫“新航道”。在“互联网+”深入发展的背景下,电子商务成为中国打赢脱贫攻坚战的有力武器。通过完善贫困地区互联网基础设施,支持网络平台建设,整合各界资源,加强人才培养,电子商务正在带动中国贫困地区的全面发展。西北师范大学经济学院副院长、副教授徐婧将甘肃陇南市电商扶贫经验总结为“生于大山、立于脱贫、成于创新”。她指出,电商扶贫的最大的特色是发挥了互联网“普惠性、安全性”在助推脱贫攻坚中优势,从区域内“自产自销的小循环”发展到区域外“产销结合的大循环”,快速破解了贫困地区买难、卖难的问题,成为推进农业供给侧结构性改革、持续激发贫困户内生动力的新引擎。

构建多元主体参与的“治贫新机制”

调动市场主体和社会组织参与贫困治理,是国家贫困治理体系成熟与完善的必然路径。一个国家贫困治理体系的完善程度和贫困治理能力,很大程度上取决于能否协调运用政府、市场和社会三种机制。中国的贫困治理改变了政府单一主体的帮扶模式,实施的是一个全员参与的大扶贫格局。

责任落实,五级书记一齐抓脱贫攻坚。决战脱贫攻坚,关键在于责任落实。中国式扶贫推行“一把手”负责制,明确各级党政主要领导作为本辖区扶贫工作的“第一责任人”,构建起从中央到地方的责任制。雷明教授认为,在政府层面形成的五级书记一起抓的组织保障体系,即中央政府抓总则,市县抓落实,县乡务实,这个组织体系的构建,本身就是脱贫攻坚反贫困治理体系的重要保障。

驻村帮扶,凝聚脱贫攻坚最强合力。贫困村通常地理位置偏远,长期以来基础设施薄弱,仅靠本土的村级组织和干部队伍来完成脱贫攻坚任务,非常艰难。对贫困村派出驻村工作队和第一书记,目的就是要加强贫困村的综合治理特别是精准扶贫的能力。300万驻村干部和基层群众住在一块、吃在一块、干在一块,最后带领群众脱贫。这一党密切联系群众的工作传统在新的国家战略中发挥了重大作用。中国社科院社会学研究所研究员、农村环境与社会研究中心主任王晓毅指出,脱贫攻坚中形成和实施的驻村帮扶机制,既是中国共产党政治优势、制度优势的集中体现,也是中国提升治理现代化的重要表现。

东西协作跨越山海齐攻坚。东西部扶贫协作和对口支援,是打赢脱贫攻坚战、实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。在东西部扶贫协作机制下深圳市和广州市先后对口帮扶毕节,发挥了重大作用,国有企业、民营企社会各界紧急支援,社会扶贫形成了强大活力。中国农业大学国家乡村振兴研究院左停教授认为,从大扶贫到大发展,中国在精准扶贫方略基础上形成了一个以内循环为主的内外双循环的贫困治理结构,处理好了内强和外力之间的关系,发挥了内部优势,加快了产业转移和东西部沟通。

以兜底保障筑牢脱贫攻坚的最后防线

兜底保障是在精准识别贫困人口基础上,将无业可扶和无力脱贫的“两无”贫困人口、暂时不能脱贫人口和无极2平台指定他符合条件的农村群众,纳入社会保障的范围,旨在从制度上保障贫困人口的生存、发展问题,是中国脱贫攻坚战中的一项底线制度安排。兰考县委副书记、代县长丁向东和井冈山市副市长刘新在案例推介时分别谈到:兰考县利用大数据建立并实施防止返贫监测和帮扶机制,全县重度残疾人、低保户、独生子女等低收入人群均被纳入预警系统,实现线上融合、线下覆盖、五级联动的动态监测和分类保护机制,有效保证了脱贫农户不返贫; 而井冈山实现“率先脱贫摘帽的可持续”,靠得就是兜底保障全覆盖的不断推进,从“两不愁、三保障”向安居、教育、医疗等政策的延伸。北京师范大学中国扶贫研究院院长、北京示范大学中国乡村振兴与发展研究中心主任、教授张琦在总结时强调,建立长效机制是中国脱贫攻坚取得胜利的重要经验,巩固脱贫攻坚成果更需要依靠长效机制,要加强社会保障政策的整合,促进社会保障政策体系的完善,重点优化各项救助政策、扶贫开发政策、低保政策的制度整合和待遇对接,筑牢脱贫攻坚成果的保障网。

实现对乡村振兴的有机衔接

乡村振兴与脱贫攻坚之间是内容共融、作用互构和主体一致的互涵式关系,两者的衔接是基层实践现实需要、制度衔接理论诉求和社会主义本质要求,而对于衔接路径的系统性设计,恰是实施乡村振兴的关键。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田指出,脱贫攻坚建立了新的体制机制,是党的政策在继承中的不断创新,从签军令状再到第一书记驻村工作队的派出,中国的基层组织和基层治理得到了强化,这是中国走向治理现代化的一次长足发展,为乡村振兴治理的有效性奠定了坚实基础。为避免出现“扶贫能让穷人致富吗”这类“实践迷惑”,需要统筹考虑全面小康和乡村振兴,将短期脱贫和长期发展结合起来避免发展中的短期行为,脱贫攻坚是阶段性任务,乡村振兴是下一个阶段,脱贫攻坚不仅要与乡村振兴相衔接,更需要用整体概念打造区域发展。

河南大学地方政府与社会治理研究所研究员田丰韶认为,精准扶贫关键在于“精准”,乡村振兴中各种各样的政策要“精准”。第一个是精准识别的对象转变,原来精准识别对象是建档立卡的贫困户,乡村振兴不仅仅是贫困户,更多是村庄包括县、区域的需求和问题; 第二是多元化,贫困地区的资源禀赋具备差异化和不可复制性,因此相应施政对象应既包含村庄层面也有县级和地区层面,这样才可能针对不同需求进行精准施策。吕开宇研究员提出,在未来乡村振兴大数据系统总机制的迁移过程中,为确保精准性,建档立卡的经验仍然值得推广,关键是做好建档立卡大数据系统的深度挖掘,提升数据共享性。

为脱贫攻坚提供强大的人才保证,是中国特色扶贫的重要经验,无极2平台指定机理在于始终坚守“脱贫攻坚与锻炼干部、人才培养有机结合”,将“脱贫攻坚”视为锻炼干部的“炼钢炉”和识别人才的“筛选器”。王晓毅指出,乡村振兴需要将驻村帮扶与村级组织治理密切结合起来。未来驻村帮扶不仅是口号,更重要的是如何提升乡村治理水平。向德平教授进一步补充到,除了干部队伍的建设,乡村振兴过程中的人才培养无极2平台首页应扩展更多的专业,例如农村社会工作人才,他们可以承担具体的专业性服务,从而打造一支永不离开、永远发挥作用的工作队。田丰韶研究员提出,群众是乡村振兴的主体力量,受过市场经济熏陶又有更高文化程度的当地农民回到村里成为乡村振兴的主人,将有利于提升乡村振兴建设质量和效果。吴国宝研究员则进一步指出,仍然要坚持以外促内,激发乡村振兴的主体力量外部帮扶是不可或缺的,外部帮扶是乡村振兴的重要资源依赖,在乡村振兴中要延续东西合作机制,企业作为社会力量要多参与到整个协同当中,需要进一步深化经验,把在扶贫攻坚中形成的多方支持转变为多方共赢,找准各自优势,增强协作的互补性、兼容性。

在脱贫攻坚实践中,70%的扶贫资金用于产业扶贫,且带动的脱贫人数也最多。产业扶贫不仅取得了卓越的减贫成效,而且实现了贫困地区产业的初步发展,为产业振兴的实现发挥了奠基性效能。雷明教授指出,面向2030年可持续发展议程、面向现代化国家建设,绿色发展都是核心议题,因此,乡村振兴应始终围绕绿色振兴做文章。要实现乡村的绿色振兴,实际上就是要把总书记强调的两条底线要求做实做到位,即要守住生态保护和发展的底线,因此,在乡村振兴方法确定和政策设计过程中,要严格按照两条底线的要求来做。他认为,光伏产业是脱贫攻坚中探索出来的,实现乡村振兴与绿色发展相结合的一种有效方式,除了为乡村振兴和乡村经济创造出资金资源支持以外,无极2平台首页能同时带来生态溢出效应,类似这样的产业项目是需要在后续的政策中予以巩固和加强的。

除了光伏项目,左停教授认为电商也是一个非常重要的政策工具,是乡村振兴的主要抓手。他指出,电商把生产跟消费融合在一起,推动了一二三产业的融合发展,推动了城乡融合发展,推动了区域之间的融合发展。此前的脱贫攻坚较多依靠政府推动,乡村振兴则主要是依靠市场,而电商平台是最主要的市场工具之一。从销售到加工生产环节,电商倒逼整了农业农村产业链的完善,包括信息、物流等公共服务基础设施的建设,从这个意义上看,电商扶贫不仅起到了精准扶贫和精准抑贫作用,无极2平台首页夯实了乡村振兴的基础。他强调,从电商扶贫到电商富民,电商本身要不断的拓展,电商平台要从过去政府为主转向政府协助。此外,电商本身带有准公共产品性质,属于基本公共服务的范畴,政府应在电商的基础设施给予更多的支持。

雷明教授指出,在五年巩固期和乡村振兴阶段可能出现的一些新情况出现,需要针对前期碰到这些问题有一些深挖的、新的前瞻性思考。以小额信贷为例,面对数字乡村、智慧农业,扶贫小额信贷会有更加广阔的舞台,但三年的贷款时限,明显与产业发展周期不相符,需要结合精准的选取信用体系构造、精准的投放风险与防控,在制度上进行突破;此外,就是动员和吸引小农户、家庭农场等规模化经营主体,从供应链的角度去更好的利用小额贷款,通过这一金融工具使自己成为镶嵌在以市场主体、农村企业产业链条上变成有机的节点,并推动小额信贷的金融服务创新。

结语

十八大以来,中国贫困治理所取得的巨大成就,使中国成为第一个提前实现千年发展目标贫困人口减半的发展中国家,同时也是消除贫困人口最多的国家。中国的贫困治理经验,不仅对于推进全面建成小康社会,促进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义,对于帮助无极2平台指定他发展中国家摆脱贫困、推进全球贫困治理事业发展也具有十分重大的意义。(作者系福建农林大学福建省社科研究基地马克思主义中国化研究中心执行主任)